Le palais du Luxembourg, siège du Sénat de la République française, à Paris

Le premier Sénat de l’époque contemporaine est apparu aux États-Unis en 1787.

Aujourd’hui, comme les États-Unis et la France, la plupart des démocraties disposent d’une seconde chambre législative, qu’elle s’appelle Sénat (Belgique, Canada, Espagne, Italie…) ou autrement : Bundesrat (Allemagne), Conseil des États (Suisse), House of Lords (Angleterre), Conseil de la Fédération (Russie)…

Aux origines du bicamérisme

Le Sénat moderne et ses homologues sont consécutifs au choix du bicamérisme ou bicaméralisme, un mode de gouvernement qui partage le pouvoir législatif (la rédaction et le vote des lois) entre deux assemblées :
– l’une, la chambre basse, représente le peuple avec des députés élus au suffrage universel direct,
– l’autre, la chambre haute ou seconde chambre, représente soit l’aristocratie (Angleterre), soit les territoires (États-Unis, France, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne, Russie…).

Le bicamérisme caractérise l’immense majorité des démocraties actuelles, avec de rares exceptions : Israël, Danemark, Suède, Chine populaire, Corée du Sud…

Tout commence en 1215 avec la Grande Charte par laquelle les barons anglais qui entourent le roi imposent à celui-ci de requérir leur autorisation chaque fois qu’il aurait à prendre une décision d’ordre fiscal. À la fin du XIIIe siècle, le roi ouvre ce Grand Conseil aux représentants des bourgs et des comtés. Au siècle suivant est officialisée la séparation entre chambre des Lords et chambre des Communes. Au XVIIIe siècle, les députés de la chambre des Communes réussissent à imposer au roi le Premier ministre de leur choix.

La reine Elizabeth II lit son discours du Trône devant la chambre des Lords (2011)
De la théorie à la pratique

Charles-Louis Secondat, baron de Montesquieu (18 janvier 1689, La Brède – 10 février 1755, Paris) Le bicamérisme a été théorisé par Charles de Montesquieu dans un chapitre célèbre de L’Esprit des Lois (1748) : De la Constitution d’Angleterre (Livre XI, chapitre 6), avec un souverain qui représente le pouvoir exécutif (exécution des lois) et deux assemblées qui se partagent le pouvoir législatif : la première réunit les élus du peuple ; la seconde les représentants de la haute noblesse.

C’est aux Américains, grands lecteurs de Montesquieu, qu’il revient de mettre en application ses préceptes dans la Constitution des États-Unis de 1787. Mais, faute d’aristocratie, ce sont les États qui délèguent des sénateurs dans la capitale fédérale, à raison de deux sénateurs par État quelle que soit sa taille. Ainsi sont préservées les prérogatives des États face à la Chambre des représentants, la chambre basse du Congrès.

Les aléas du bicamérisme en France

Le 17 juin 1789, à Paris, les états généraux se proclament Assemblée nationale. Dans la Constitution qu’ils entreprennent de rédiger, les députés s’en tiennent à une Assemblée législative unique. Celle-ci ayant échoué, elle est remplacée par une nouvelle assemblée, la Convention, qui déboucher sur une dictature brève mais sanglante.

La leçon ayant porté ses fruits, les survivants de la Convention mettent en place en 1795 un nouveau régime, le Directoire, avec, cette fois, deux assemblées législatives, le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens. Quatre ans plus tard, le Directoire est renversé par le général Bonaparte et remplacé par le Consulat mais le bicaméralisme est conservé et même étendu avec non plus deux mais trois assemblées qui vont abandonner la réalité du pouvoir au Premier Consul et plus tard à l’Empereur : le Sénat conservateur, le Tribunat et le Corps législatif !

En restaurant la monarchie, en 1814, le roi Louis XVIII établit un bicamérisme de type anglais avec une Chambre des députés et une Chambre des pairs dont les membres sont pour partie héréditaires et pour partie nommés à vie.

Le bicamérisme connaît une éclipse avec la Révolution de Février (1848) qui instaure la Seconde République. Il est rétabli en 1852 par Louis-Napoléon Bonaparte qui instaure le Second Empire. Comme sous le Premier Empire, le nouveau Sénat est occupé par des dignitaires grassement rémunérés.

Par les lois constitutionnelles de 1875, les fondateurs de la IIIe République établissent une Assemblée nationale composée de deux chambres qui font jeu égal pour le vote des lois : la Chambre des députés et le Sénat. Les sénateurs sont élus par un collège électoral constitué d’un délégué par commune, quelle que soit la population de celle-ci ! Ce mode d’élection fait du Sénat le représentant de la France rurale, conservatrice et monarchiste.

Ce système va perdurer jusqu’à l’octroi des pleins pouvoirs au maréchal Pétain, le 10 juillet 1940, soit pendant soixante-cinq ans, un record que la Ve République n’atteindra qu’en 2024… si elle tient jusque-là.

Après une seconde éclipse pendant l’Occupation allemande, le bicamérisme est rétabli par la Constitution du 27 octobre 1946 qui établit la IVe République, avec une chambre haute appelée Conseil de la République, élue au suffrage indirect par les représentants des collectivités territoriales mais seulement dotée d’un modeste rôle consultatif.

Le général de Gaulle, de retour au pouvoir, réintroduit un bicamérisme plus authentique avec l’Assemblée nationale et le Sénat : « Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».

Le bicamérisme dans le monde

Le Sénat des États-Unis a un pouvoir équivalent à celui de la Chambre des représentants, aucune loi ne pouvant être ratifiée sans son accord. C’est une quasi-exception dans le monde actuel. Les seuls autres pays où la chambre haute fasse jeu égal avec la chambre basse sont la Suisse et l’Italie (Sénat).

Dans la plupart des autres pays, la chambre haute examine les projets de lois après la chambre basse. Si l’une des chambres amende le projet de loi, celui-ci est une nouvelle fois soumis au vote de l’autre chambre. C’est le principe de la « navette ». En cas d’obstruction persistante après plusieurs lectures par la seconde chambre, ce sont les députés de la chambre basse qui ont le dernier mot.

La seconde chambre est utile de ce fait pour tempérer les excès de la première. Elle évite que les projets de loi puissent être votés en première lecture, à la va-vite. Par ses relectures précautionneuse des projets de loi, avec son légendaire « train de sénateur », le Sénat français arrive ainsi à amender les lois dans le bon sens puisque les deux tiers de ses amendements sont en définitive retenus.

Réformer le Sénat
Des voix s’élèvent, en France, pour réclamer la suppression du Sénat ou sa transformation en assemblée consultative selon le souhait du général de Gaulle.
Sans doute la République française pourrait-elle déjà faire l’économie du Conseil économique, social et environnemental dont l’utilité ne coule pas de source dans l’actuelle débauche d’instances consultatives. Sans doute pourrait-elle aussi réduire de façon drastique le nombre de sénateurs, ce qui rehausserait le prestige de l’institution (le Sénat des États-Unis a cent membres pour une population cinq fois supérieure à la France).
Mais quant à supprimer la fonction législative du Sénat, il s’agit d’une ineptie qui pourrait aggraver la logorrhée législative actuelle de l’Assemblée nationale.
Par ailleurs, s’il est légitime de réformer le mode d’élection des sénateurs, il faut que ceux-ci redeviennent la voix et le recours de la France rurale, victime d’une politique qui, depuis plusieurs décennies, privilégie systématiquement les métropoles et les banlieues, fussent-elles « sensibles », au détriment de la « France périphérique » (voir l’analyse du géographe Christophe Guilluy).
La suppression des tribunaux ruraux et celle, annoncée, des départements illustrent cette politique, de même que le retard apporté au regroupement des communes, qui permettrait au monde rural de se restructurer autour d’entités administratives fortes. Et nul doute que ceux qui plaident le plus fort pour la suppression du Sénat sont aussi ceux qui promeuvent cette politique de la « terre brûlée ».

Qui élit les sénateurs ?

Les sénateurs, élus au suffrage universel indirect, sont les « élus des élus », puisqu’ils sont élus par les « grands électeurs ».

Plus précisément, il s’agit d’un collège électoral composé, dans chaque département :

des députés, des conseillers généraux et conseillers régionaux ;
des délégués des conseils municipaux, représentant 95 % du collège.
Les sénateurs sont donc essentiellement élus par des conseillers municipaux.

Le nombre de délégués varie selon la population des communes :

de 1 à 15 délégués dans les communes de moins de 9 000 habitants : tout le conseil municipal (de 29 à 69 délégués) dans les communes de 9 000 à 30 000 habitants
des délégués supplémentaires dans les communes de plus de 30 000 habitants, à raison d’un délégué par tranche de 1 000 habitants au-dessus de 30 000.
illustration : dessin élection des grands électeurs

Comment sont-ils élus ?
Depuis la loi n° 2003-697 du 30 juillet 2003 portant réforme de l’élection des sénateurs, les sénateurs sont élus (voir le dossier législatif) :

Au scrutin majoritaire à deux tours dans les départements qui élisent 3 sénateurs ou moins et dans les territoires d’outre-mer
A la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne dans les départements où sont élus 4 sénateurs ou plus
Les 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France sont eux aussi élus au scrutin proportionnel par les membres de l’Assemblée des Français de l’étranger. Le collège électoral sénatorial compte 150 membres et sera composé de 155 membres en 2009.
L’attribution des sièges par département

Le Sénat de la Vème République s’est vu attribuer, pour chaque département, un nombre de sièges proportionnel à la population de celui-ci. En 1959, les départements métropolitains, les DOM-TOM et les Français à l’étranger étaient ainsi représentés par 283 sénateurs. À l’occasion du renouvellement de 1977, on a prévu de nouveaux sièges pour tenir compte de l’augmentation de la population dans certains départements :

en 1977, 12 sièges ont été créés dans 10 départements ;
en 1980, 10 sièges ont été créés dans 9 départements ;
en 1983, 11 sièges ont été créés dans 10 départements.
En outre, pour tenir compte du nombre croissant de Français vivant à l’étranger, il a été décidé en 1983 de porter de 6 à 12 le nombre des sénateurs représentant les Français établis hors de France, cette augmentation étant elle aussi échelonnée sur trois renouvellements du Sénat. Le Sénat comprenait jusqu’en octobre 2004 321 sénateurs.

La loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003 a réduit la durée du mandat des sénateurs et a réformé la composition du Sénat afin de mieux représenter la réalité démographique et les collectivités territoriales.

En 2007, la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 (JO n° 45 du 22 février 2007) a créé deux nouvelles collectivités d’outre-mer (COM), les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, désormais indépendantes de la Guadeloupe. (lire le dossier)
Pour tenir compte de ces modifications, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 (JO n° 45 du 22 février 2007) a créé deux sièges de sénateurs (à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin). (lire le dossier).

Le nombre des sénateurs élus a été ainsi porté à 331 en 2004, 343 en 2008 et 348 en 2011. Au terme de cette réforme, en 2011, 326 sénateurs seront élus dans les départements de métropole et d’outre-mer, 3 dans les territoires d’outre-mer, 2 en Nouvelle Calédonie, 2 à Mayotte, 1 à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint Martin et Saint Barthélémy. 12 sénateurs représentent les Français de l’étranger.

Le renouvellement

Jusqu’à la loi du 30 juillet 2003, le Sénat était renouvelable par tiers tous les trois ans. L’ensemble des départements classés par ordre alphabétique (ainsi que les départements, territoires et collectivités d’outre-mer) était divisé en trois groupes (séries A, B et C). Tous les trois ans étaient élus ou réélus les sénateurs de l’un de ces trois groupes.

La loi de juillet 2003 a prévu que le Sénat serait désormais renouvelable par moitié. A cet effet, les sénateurs ont été répartis en deux séries 1 et 2, d’importance approximativement égale, à partir des trois anciennes séries A, B et C. Après une période transitoire de mise en oeuvre, les séries 1 et 2 seront définitivement constituées en 2011, le Sénat se renouvelant, à partir de cette date, par moitié tous les 3 ans.